Opinia do projektu Ustawy budżetowej na rok 2001

Rada Polityki Pieniężnej wielokrotnie podkreślała konieczność szybkiego równoważenia finansów publicznych jako niezbędnej przesłanki zmniejszania deficytu w obrotach bieżących bilansu płatniczego. Znaczny postęp w redukcji deficytu sektora finansów publicznych jest szczególnie istotny w roku 2001 i w latach następnych. Deficyt w obrotach bieżących utrzymuje się na wysokim poziomie, a w tym roku, po raz kolejny, wbrew oczekiwaniom nie nastąpiło zacieśnienie polityki fiskalnej.

Szybkie i znaczne ograniczenie deficytu finansów publicznych jest też koniecznym warunkiem przywracania wysokiej dynamiki gospodarczej. Obecna kombinacja nadmiernie ekspansywnej polityki fiskalnej i w konsekwencji nadmiernie restrykcyjnej polityki pieniężnej prowadzi do stopniowego przywracania równowagi zewnętrznej i ograniczania inflacji, ale kosztem obniżania wzrostu gospodarczego i zwiększania bezrobocia. Dominująca rola polityki pieniężnej w przywracaniu równowagi makroekonomicznej skutkuje zdecydowanie szybszym ograniczaniem dynamiki popytu inwestycyjnego niż pozostałych elementów popytu krajowego, co w sposób oczywisty ogranicza tempo wzrostu gospodarczego. Szybka redukcja tej części popytu krajowego, którą generuje sektor finansów publicznych umożliwiłaby zmniejszenie stopnia restrykcyjności polityki pieniężnej i przyspieszenie dynamiki gospodarczej bez zagrożenia dla stabilizacji makroekonomicznej. Nieosiągnięcie zakładanej redukcji deficytu finansów publicznych w kolejnym już roku budżetowym nakazuje dokonanie szczególnie wnikliwej analizy realności założeń budżetowych na 2001 rok.

I

1. Konstrukcja budżetu na 2001 rok jest oparta na dwóch podstawowych założeniach, zweryfikowanych w stosunku do pierwotnej wersji z lipca bieżącego roku:

- wzrostu produktu krajowego brutto w cenach stałych o 5,1%,

- wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w wysokości 7,2% w ujęciu średniorocznym i 6,6%-7% w relacji grudzień do grudnia.

Założenie dotyczące wzrostu cen mieści się w

przedziale ustalonym przez Radę Polityki Pieniężnej

jako cel inflacyjny, tj. 6%-8% w relacji grudzień do

grudnia. Wątpliwości budzi przyjęte tempo wzrostu

gospodarczego. Wprawdzie Rada w Założeniach

polityki pieniężnej na rok 2001 przyjęła tempo

wzrostu gospodarczego na poziomie około 5%, ale

prognoza ta oparta była na założeniu wyższej

aktywności w gospodarce światowej, w tym

szczególnie w odniesieniu do partnerów handlowych

Polski. Obecne, niższe prognozy tempa wzrostu

gospodarczego, a więc również niższej dynamiki

importu wśród głównych partnerów handlowych

Polski spowodują, zdaniem Rady, ukształtowanie

tempa wzrostu gospodarczego na poziomie około

4,5% PKB. Jednocześnie próba kompensowania

spadku dynamiki popytu zewnętrznego wzrostem

dynamiki popytu krajowego doprowadziłaby do

niebezpiecznego pogłębienia nierównowagi

zewnętrznej.

2. Jak wiadomo istotna część dochodów budżetowych

oraz redukcji wydatków (łącznie na kwotę około 7

mld zł) oparte są na nie uchwalonych jeszcze przez

parlament ustawach okołobudżetowych. Rada wyraża

nadzieję, że projekty tych ustaw zostaną uchwalone

przez parlament. Rada uważa, że w przypadku ich

nieprzyjęcia powinno nastąpić odpowiednie

zmniejszenie innych wydatków budżetowych.

3. W projekcie Ustawy budżetowej na rok 2001 zakłada

się dynamiczny, najwyższy od paru lat wzrost

dochodów podatkowych budżetu państwa - o 13,9%

nominalnie, tj. 6,3% realnie - w stosunku do roku

2000. Prognoza dochodów podatkowych sporządzona

o założone wielkości makroekonomiczne (w tym zbyt

optymistyczne tempo wzrostu gospodarczego),

uwzględniająca również zmiany systemowe

wynikające z nieobowiązujących jeszcze aktów

prawnych, została podwyższona o wątpliwe naszym

zdaniem kwoty wynikające z zaostrzenia dyscypliny

podatkowej. Ministerstwo Finansów szacuje, iż z

tytułu przewidywanego ściągnięcia w roku 2001

zaległości podatkowych z lat ubiegłych oraz wzrostu

wskaźnika ściągalności uzyska dodatkowe dochody z

podatków w wysokości około 2 mld zł. Nie negując

konieczności wzrostu dyscypliny podatkowej,

założony postęp w tym zakresie w roku przyszłym,

wydaje się mało realistyczny.

4. W projekcie Ustawy budżetowej na rok 2001, w

przeciwieństwie do prezentowanych poprzednio

Założeń do projektu budżetu na rok 2001,

projektowane dochody budżetu nie obejmują wpływu

ze sprzedaży licencji UMTS (szacowanego uprzednio

na 7 mld zł). Może to mieć negatywne konsekwencje

dla deficytu ekonomicznego. Pojawienie się

nieplanowanych dochodów z UMTS pozwoli na

zwiększenie wydatków bez powiększania deficytu

budżetu centralnego, co podwyższy jednak deficyt

ekonomiczny. Dlatego niezbędne jest zapisanie

ewentualnych przychodów z UMTS jako źródła

pokrycia pożyczkowych potrzeb budżetu państwa (np.

w art. 4) i spłaty długu publicznego.

5. W Uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej

Ministerstwo Finansów nie wskazuje jednoznacznie w

jakiej skali będzie wykorzystywany rachunek

walutowy rządu w NBP, przeznaczony do

gromadzenia wpływów walutowych z prywatyzacji

oraz pokrywania kosztów obsługi i spłaty rat

kapitałowych zadłużenia zagranicznego.

Wykorzystanie rachunku walutowego do obsługi

długu zagranicznego powinno być jak największe,

gdyż eliminuje się w ten sposób niekorzystne

oddziaływanie przepływów walut związanych z

transakcjami sektora rządowego na kurs walutowy

i/lub płynność systemu bankowego.

6. Stan finansów publicznych w roku 2001 w dużym

stopniu będzie zależeć nie tylko od poziomu deficytu

budżetu państwa, ale także od sytuacji finansowej

pozostałych segmentów sektora finansów

publicznych. Doświadczenia ostatnich dwóch lat

potwierdzają, że mało realne założenia oraz

nadmierne (niekontrolowane) wydatki w pozostałych,

poza budżetem państwa, segmentach finansów

publicznych powodują, iż rzeczywisty kształt polityki

fiskalnej znacznie odbiega od zaplanowanego na

początku roku.

a) Stan finansów publicznych w roku 2001 w dużym stopniu

będzie zależeć od sytuacji finansowej Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych. Opóźnienia w realizacji programu

naprawczego ZUS mogą prowadzić do niższych od

oczekiwanych dochodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

i Kas Chorych, co z kolei będzie skutkowało wzrostem

deficytu tych segmentów sektora finansów publicznych.

W ocenie Rady optymistycznym założeniem jest również

wielkość składek ubezpieczeniowych przekazywanych przez

ZUS do II filaru systemu emerytalnego. W projekcie

budżetowym zakłada się, iż w roku 2001 ZUS przekaże

otwartym funduszom emerytalnym około 14,4 mld zł (1,8%

PKB), podczas gdy w bieżącym roku zakładano

przetransferować 10,1 mld zł (1,5% PKB), a ostatnie

przewidywania wskazują, że kwota ta będzie jeszcze

mniejsza i wyniesie 7,6 mld zł (1,1% PKB). Istnieje zatem

możliwość powtórzenia się podobnej sytuacji w przyszłym

roku.

Nieprzekazanie przez ZUS do OFE zakładanej wielkości

składki podwyższy deficyt ekonomiczny, jeśli o taką samą

kwotę nie zostanie zmniejszony deficyt budżetu centralnego.

Biorąc pod uwagę istotne napięcia przy realizacji budżetu w

2001 r., choćby ze względu na optymistyczne szacunki

dotyczące strony dochodowej sytuacja taka wydaje się

bardzo prawdopodobna. Wystąpiła ona już w obecnym roku

budżetowym. Przy mniejszej wielkości dotacji dla ZUS z

tytułu refundacji składki do OFE zrealizowanie deficytu

budżetu państwa na poziomie wynikającym z ustawy

budżetowej automatycznie zwiększyło deficyt ekonomiczny o

0,4% PKB. Biorąc pod uwagę gwałtowny wzrost

przekazywanej składki ubezpieczeniowej do OFE skala

zagrożeń z tego tytułu w roku 2001 jest znacznie większa.

RPP zwraca przy tym uwagę, że istotnym uchybieniem

ustawodawstwa w zakresie finansów publicznych jest

możliwość realizacji przez rząd deficytu budżetu państwa do

poziomu limitowanego ustawą budżetową, pomimo

niezrealizowania zakładanego tą ustawą transferu środków

do OFE. W takim przypadku parlament traci kontrolę nad

stopniem restrykcyjności polityki fiskalnej, także w zakresie

finansów publicznych szczebla centralnego.

RPP zwraca uwagę, że szacunek dotacji budżetu państwa do

FUS zakłada wzrost dochodów ZUS o około 2 mld zł z tytułu

sprzedaży jego wierzytelności. Biorąc pod uwagę brak w tym

zakresie rozwiązań legislacyjnych oraz płytki jeszcze rynek

obrotu wierzytelnościami, innymi niż skarbu państwa,

uznajemy, że wzrost dochodów z tego tytułu przyjęty został

zbyt optymistycznie.

b) Wobec problemów przed jakimi stoi sektor ochrony

zdrowia, również bardzo optymistyczne wydaje się założenie

o uzyskaniu w roku 2001 nadwyżki finansowej w tym

sektorze, pomimo zwiększenia składki na powszechne

ubezpieczenie zdrowotne z 7,5% do 7,75%.

c) Niski poziom przejrzystości finansów publicznych oraz brak

informacji umożliwiającej ocenę bieżącej sytuacji finansowej

poszczególnych elementów finansów publicznych

uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny trafności założeń,

co do wyników innych niż budżet państwa segmentów

sektora finansów publicznych. Doświadczenia lat

wcześniejszych wskazują, że faktyczne wyniki realizowane

przez pozostałe segmenty sektora finansów publicznych były

gorsze od zakładanych.

II

Deficyt ekonomiczny, którym posługuje się MF, w lepszy

sposób niż deficyt finansów publicznych informuje o wpływie

polityki fiskalnej na popyt krajowy, a poprzez to na

równowagę makroekonomiczną. RPP zwraca jednak uwagę,

że w konstrukcji tego miernika nie uwzględniono tej części

popytu sektora budżetowego, która finansowana jest przez

środki bezzwrotne (subwencje i dotacje) pochodzące z

zagranicy. Wydatki finansowane tymi środkami nie są

bowiem uwzględnione w wydatkach sektora finansów

publicznych. Łączna ich kwota przewidziana w projekcie

Ustawy budżetowej na rok 2001(około 3,5 mld zł) powinna

powiększyć wysokość deficytu ekonomicznego.

Ponadto Rada zwraca uwagę, że ze względu na niską

przejrzystość finansów publicznych poziom deficytu

ekonomicznego nie jest możliwy do monitorowania w trakcie

roku budżetowego. Niedostępne są na przykład

systematyczne i pełne dane dotyczące wyników jednostek

samorządu terytorialnego, sektora ochrony zdrowia,

funduszy celowych i agencji, jak i istotne informacje

dotyczące struktury budżetu centralnego, na przykład skali

refinansowania FUS z tytułu transferów do OFE. W takiej

sytuacji informacje dotyczące stopnia realizacji deficytu

budżetu państwa nie mogą stanowić miernika stopnia

wykonania deficytu ekonomicznego.

III

RPP dostrzega trudne uwarunkowania towarzyszące

tworzeniu budżetu na rok 2001 wynikające z ukształtowania

się odmiennej od zakładanej sytuacji makroekonomicznej w

roku bieżącym, szczególnie w zakresie inflacji oraz

pogorszenia się w stosunku do prognozowanych wcześniej

wskaźników makroekonomicznych na rok 2001, które rzutują

przede wszystkim na wzrost wydatków budżetowych, ale

również na wielkość dochodów budżetowych. Niemniej

jednak, zacieśnienie polityki fiskalnej w roku 2001 powinno

stanowić kluczowy element działań w kierunku ograniczenia

nierównowagi zewnętrznej, a tym samym zapewnienia

stabilności makroekonomicznej.

Uwzględniając jednak wcześniejsze uwagi, Rada nie może

ocenić rzeczywistego stopnia restrykcyjności polityki fiskalnej

w 2001 roku. W takiej sytuacji tylko faktyczny przebieg

polityki fiskalnej w całym obszarze finansów publicznych

będzie miał wpływ na decyzje RPP o stopniu restrykcyjności

polityki pieniężnej.