Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych

1. Stworzenie warunków dla pozyskania znacznych środków finansowych, pochodzących od instytucji kredytowych (w Programie przewidywane 9,0-12,0 mld zł w latach 2002-2005), bez istotnego zwiększania długu publicznego;

2. Usprawnieniu procedur i mechanizmów finansowych stanowiących podstawę dla realizacji projektów drogowych w systemie koncesyjnym, z wykorzystaniem finansowania ich przez podmioty prywatne;

3. Wprowadzenie bardziej efektywnego w najbliższych latach i mniej obciążającego koszty budowy dróg płatnych systemu poboru opłat wnoszonych przez użytkowników dróg (krajowych i zagranicznych);

4. Nowelizacja ustawy o drogach publicznych, mająca na celu uporządkowanie tej pochodzącej z roku 1985 ustawy, a także dostosowanie jej do obowiązującego stanu prawnego i odpowiednich orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Osiągnięcie tych celów to warunek konieczny dla wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast aż do roku 2010.

Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską i większością krajów europejskich oraz podstawą długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Szybki wzrost inwestycji drogowych jest też szansą na przełamanie obecnej stagnacji gospodarczej i zmniejszenie skali bezrobocia. Skalę opóźnień Polski w rozwoju sieci autostrad prezentuje tabela stanowiąca załącznik do uzasadnienia.

Osiągnięcie poważnego przyspieszenia budowy i modernizacji autostrad i pozostałych dróg krajowych, oprócz celów realizowanych przedkładaną ustawą, wymaga równoczesnego radykalnego uproszczenia procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Te kwestie reguluje przedkładany równolegle projekt ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Oba projekty łącznie zastępują obowiązującą dotychczas ustawę o autostradach płatnych.

Wprowadzenie obu ustaw jest warunkiem osiągnięcia zdecydowanego przyspieszenia tempa budowy i modernizacji dróg krajowych. Uproszczone procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych oraz stworzone warunki dla skorzystania z poważnego zakresu wieloletnich kredytów i pożyczek pozwolą zrealizować cele określone w Strategii Gospodarczej Rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca".

Przedkładana ustawa o budowie i eksploatacji dróg krajowych reguluje:

- warunki utworzenia i funkcjonowania Zarządu Dróg Krajowych S.A. (dalej ZDK);

- zasady funkcjonowania systemu opłat winietowych za korzystanie z niektórych dróg krajowych;

- warunki przyznawania koncesji i zawierania umów koncesyjnych;

- kwestie z zakresu ustawy o drogach publicznych wymagające dostosowania do obowiązującego i zmienianego przedłożeniem prawa oraz orzeczeń trybunału konstytucyjnego.

Zarząd Dróg Krajowych

Celem powołania Zarządu Dróg Krajowych jest:

- utworzenie instytucji zdolnej do zaciągania kredytów i pożyczek na rozwój infrastruktury drogowej, wynikających z programu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca" oraz realizacji przewidzianych tam inwestycji drogowych bez jednoczesnego poważnego zwiększenia długu publicznego;

- rozdzielenie władczych obowiązków administracyjnych w zakresie budowy i eksploatacji dróg i obowiązków o charakterze finansowym, inwestycyjnym i organizacyjnym;

- zwiększenie efektywności zarządzania drogami krajowymi, w tym poprzez stworzenie nowych mechanizmów finansowych.

Zarząd Dróg Krajowych S.A. (dalej: ZDK) zostanie utworzony przez ministra właściwego do spraw transportu jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, w oparciu o likwidowaną Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przy założeniu ograniczenia do minimum kosztownych bądź negatywnie wpływających na bieżące funkcjonowanie instytucji będącej zarządcą dróg krajowych działań. W skład rady nadzorczej ZDK wejdą osoby wskazane przez ministra właściwego do spraw transportu, a także po jednym przedstawicielu ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i Ministra Obrony Narodowej. Przewodniczącym rady nadzorczej będzie przedstawiciel ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Zgodnie z zasadą partnerstwa społecznego i społecznego nadzoru nad przeznaczeniem środków będących w dyspozycji spółki, w skład rady nadzorczej wejdą też przedstawiciele użytkowników dróg: przedstawiciel krajowych stowarzyszeń przewoźników oraz przedstawiciel krajowych stowarzyszeń użytkowników samochodów osobowych.

W celu jednoznacznego określenia kompetencji ZDK i zapewnienia skutecznej kontroli nad prowadzoną przez niego działalnością, obok regulacji ustawowych wprowadzone zostaną ściśle określone zapisy w jego statucie przyjmowanym w uzgodnieniu przez ministra właściwego do spraw transportu i ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz w umowie jaką ZDK zawrze z ministrem właściwym do spraw transportu.

Przedmiotem działania ZDK będzie budowa i eksploatacja dróg (w tym przygotowywanie wniosków lokalizacyjnych i występowanie o lokalizację oraz nabywanie nieruchomości pod drogi na rzecz i w imieniu Skarbu Państwa), zarządzanie ruchem na drogach krajowych, przeprowadzanie postępowań koncesyjnych i opracowywanie projektów koncesji, a także prowadzenie prac studialnych dotyczących rozwoju sieci dróg. Wzajemne zobowiązania ZDK i Skarbu Państwa związane z budową i eksploatacją dróg zostaną określone we wspomnianej wyżej umowie zawartej z ministrem właściwym do spraw transportu.

ZDK nie będzie miała prawa wydawania decyzji i postanowień administracyjnych. Wszystkie uprawnienia, jakie w tym względzie przysługiwały GDDKiA, zostaną przejęte przez ministra właściwego do spraw transportu Głównego Inspektora Transportu Drogowego i właściwych wojewodów.

Jednym z podstawowych źródeł finansowania ZDK będą wpływy z opłat winietowych dla samochodów osobowych, motocykli, samochodów ciężarowych i autobusów. Wpływy te powinny w istotny sposób zwiększyć ilość środków potrzebnych na budowę nowych autostrad i dróg szybkiego ruchu. Wielkość tych wpływów zależeć będzie od szeregu czynników trudniejszych do jednoznacznego określenia i wymagających szczegółowych badań przewidzianych do zakończenia jesienią tego roku. Wstępne analizy w tym zakresie, wskazują, iż roczne przychody generowane przez system winiet wyniosą 1,2 - 1,5 mld zł. Ustawowe zagwarantowanie prawa poboru opłaty winietowej przez ZDK ma istotne znaczenie ze względu na możliwość zabezpieczenia tymi przychodami kredytów zaciąganych w bankach i międzynarodowych instytucjach finansowych.

Jako wynagrodzenie za realizację zadań ZDK określonych w umowie, minister właściwy do spraw transportu przekazywał będzie ZDK środki budżetowe stanowiące określony odrębnymi przepisami odsetek podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Tak jak w przypadku wpływów z winiet, ustawowe zagwarantowanie ZDK jasno określanej części wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych przyczyni się do poważnego zwiększenia wiarygodności kredytowej ZDK w bankach i w międzynarodowych instytucjach finansowych.

Prócz tego, z mocy ustawy ZDK przysługiwać będzie szereg opłat i kar, które dotychczas stanowiły wpływy środka specjalnego będącego w dyspozycji GDDKiA. Chodzi tu o opłaty na drogach krajowych za przejazdy promowe, przejazdy przez obiekty mostowe, parkowanie, przejazdy pojazdów ponadnormatywnych, opłaty od przedsiębiorców zagranicznych pobierane w transporcie drogowym na zasadzie wzajemności, a także opłaty z tytułu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych oraz przywozów wahadłowych i przewozów okazjonalnych, a także przewozów kabotażowych w międzynarodowym transporcie drogowym i zwolnień zagranicznych.

ZDK może też zaciągać kredyty, emitować obligacje w kraju i za granicą oraz korzystać z poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa. Zakłada się, że gwarancje i poręczenia Skarbu Państwa będą udzielane na finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych zapewniających rozwój bądź utrzymanie infrastruktury drogowej zgodnie z programem rządu. Poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa będą szczególnie istotne w pierwszym etapie działalności ZDK.

ZDK otrzymywać też będzie z budżetu państwa, nie stanowiące jej przychodu, środki przeznaczone na: nabywanie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości pod drogi krajowe i gospodarowanie nimi, odszkodowania, należności z tytułu ochrony gruntów leśnych, prace scaleniowe i wymienne a także wyłącznie dla autostrad - środki na przeprowadzanie ratowniczych badań archeologicznych i opracowywanie ich wyników.

Opłata winietowa

Opłata winietowa, a więc ryczałtowa opłata za korzystanie z określonej sieci dróg jest stosowana w niektórych krajach, w tym w Austrii, Szwajcarii, Czechach i Słowacji. Wśród zalet systemu winietowego wymienia się, poza możliwością szybkiego pozyskania znacznych środków finansowych na budowę dróg (a tym samym znacznego przyspieszenia programu budowy dróg), potanienie kosztu budowy autostrad i dróg szybkiego ruchu na skutek rezygnacji z budowy punktów poboru opłat oraz związanej z tym dodatkowej infrastruktury drogowej. Przyjęty w ustawie system opłat winietowych oparty jest częściowo na modelu austriackim.

Opłata winietowa wnoszona będzie w przypadku samochodów osobowych, motocykli i autobusów za korzystanie z dróg międzynarodowych, dróg ekspresowych, autostrad oraz dróg dwujezdniowych.

Łącznie ta sieć dróg liczy w Polsce 5 500 km (spośród 18 100 km dróg krajowych). W przypadku samochodów ciężarowych opłacie winietowej podlega korzystanie ze wszystkich dróg krajowych.

W 2003 r. stawka rocznej opłaty winietowej dla samochodów osobowych wyniesie, wraz z podatkiem od towarów i usług, 180 zł.

Prócz winiety rocznej dostępna będzie także winieta 60-dniowa (w cenie 30% winiety rocznej), 10-dniowa (w cenie 10% winiety rocznej) oraz dodatkowa opłata dzienna (w cenie 2% winiety rocznej), a dla pojazdów samochodowych powyżej 12 t- winieta roczna, trzydziestodniowa, tygodniowa i jednorazowa dzienna. Stawka dla motocykli wyniesie 40% stawki dla samochodów osobowych, a stawki dla samochodów ciężarowych, w zależności od masy pojazdu, od 150% do 1200% stawki dla samochodów osobowych.

Minister właściwy do spraw transportu może określić na dany rok, w terminie do dnia 30 listopada roku poprzedzającego, w drodze rozporządzenia, stawki opłaty winietowej mając na względzie, iż wzrost stawek nie może być wyższy niż dwukrotna wysokość wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszych trzech kwartałów roku, w którym stawki te ulegają zmianie - wyliczone na podstawie wskaźników opublikowanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego

Opłata winietowa nie obowiązuje w terenie zabudowanym. Z opłaty winietowej zwolnione są m.in. pojazdy poruszające się w granicach administracyjnych gminy, w której są zarejestrowane, a także pojazdy ratownicze, wojskowe, oznakowane pojazdy zarządów dróg.

Winiety będą umieszczone w sposób trwały i widoczny na pojazdach silnikowych, a ich wzory, sposób dystrybucji oraz sposób umieszczenia na pojeździe określi minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia.

Kontrolę obowiązku posiadania winiet sprawować będą funkcjonariusze Policji, Staży Granicznej i Izb Celnych, a także inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Korzystanie z dróg krajowych bez właściwej winiety podlega karze pieniężnej, która w przypadku samochodów osobowych i motocykli wynosi 500 zł, a w przypadku pozostałych pojazdów 1000 zł.

Koncesje

Dotychczasowy system przyznawania koncesji i zawierania umów koncesyjnych został, w oparciu o doświadczenia zdobyte przy udzielonych już koncesjach, w kilku miejscach zmodyfikowany. Możliwość jego stosowania została też rozszerzona z autostrad i dróg ekspresowych na wszystkie drogi krajowe.

Zarazem przeniesione zostały do omawianej ustawy postanowienia ustawy o autostradach płatnych dotyczące postępowania przetargowego w sprawie koncesji, udzielania koncesji i zawierania umowy koncesyjnej.

Z uwagi na szczególny charakter inwestycji, w postępowaniu koncesyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające status spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - jako spółki kapitałowe.

Nowym rozwiązaniem jest zawieranie pomiędzy ZDK a koncesjonariuszem tzw. umowy warunkowej, która moc wiążącą uzyskuje z dniem ostateczności decyzji koncesyjnej.

Umowy koncesyjne obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy pozostają w mocy. Jednocześnie ustawa daje ministrowi właściwemu do spraw transportu możliwość renegocjowania z koncesjonariuszami obowiązujących umów, w szczególności dla wprowadzenia systemu winietowego zamiast bezpośredniego poboru opłat.

Zmiany w ustawie o drogach publicznych

Do przepisów przejściowych włączona została planowana nowelizacja ustawy o drogach publicznych, mająca na celu uporządkowanie tej pochodzącej z roku 1985 ustawy, a także dostosowanie jej do obowiązującego stanu prawnego, uwzględniające w szczególności odpowiednie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Ocena skutków regulacji

Utworzenie spółki nie spowoduje dodatkowych wydatków z budżetu państwa.

Powołanie ZDK będzie natomiast miało pozytywny wpływ na poziom długu publicznego. Prognozowane zapotrzebowanie ZDK na finansowanie zewnętrzne (kredyty i pożyczki) wynosi w latach 2003 - 2005 ok. 11,5 mld zł. Biorąc pod uwagę wysoką przyszłą wiarygodność finansową tego podmiotu, założyć można, iż gwarantowanie przez Skarb Państwa kredytów i pożyczek w tej wysokości pociągnie za sobą konieczność obciążenia długu publicznego kwotą 2,9 mld zł. (zakładając 25% współczynnik ryzyka). W przypadku realizacji inwestycji drogowych w dotychczasowy sposób, a więc przez GDDKiA, możliwości w zakresie zaciągania nowych kredytów i pożyczek na finansowanie inwestycji drogowych byłyby znacznie mniejsze.